Piše: Dr. Slaven KOVAČEVIĆ
Nakon sastanka koje su lideri političkih stranaka SDP, DF, SDA i SBB imali u rezidenciji njene ekscelencije Maureen Cormack, ambasadorice SAD-a uz prisustvo direktora Odjela za južnu i srednju Evropu u State Departmentu Matthew Palmera i šefa EU delegacije Larsa Gunnara Wigemarka, kojeg su predstavnici međunarodne zajednici ocijenili kao veoma konstruktivan sastanak, pojavila se ideja o redefiniranju Doma naroda FBiH u Vijeće naroda, kako bi se postigla simetrija sa bosanskohercegovačkim entitetom Republika Srpska i tamošnjim sistemom koji tretira drugi dom.
Europska praksa
Iako ova ideja ima uporište u europskoj demokratskoj praksi, jasno je da je ona izazvala otpor kod predstavnika HDZ-a, koji su ideju ocijenili kao pripremu za transformaciju Federacije Bosne i Hercegovine u bošnjački entitet. Da bi ovo pitanje, uopće, moglo da se razmotri na korektan način, potrebno je sagledati obje strane medalje, odnosno šta obje situacije znače.
Za početak, ako sagledamo europsku praksu, u kojoj po mišljenju Venecijanske komisije u predmetu »Božo Ljubić« postoji 17 europskih zemalja sa dvodomnim sistemom (bikameralizam), pa malo razmotrimo postojeća rješenja u njima, onda se u većini slučajeva radi o domovima zaštite interesa lokalnih zajednica, a u manjem broju slučajeva zaštiti interesa etničkih grupa i rijetko, skoro nikako istovjetno ovlaštenim zakonodavnim organima.
Ako dodatno sagledamo europsku praksu u dvodomnim sistemima onda ona ide u korist toga, da drugi dom većinom predstavlja dom »veta« lokalnih zajednica, kako bi i one u proceduri donošenja zakona mogle imati odgovarajuće učešće, ali samo u domenu toga da li određeni propis ide u korist ili na štetu lokalnih zajednica, kada se može pokrenuti procedura veta. Teško ćete pronaći primjer da taj drugi dom predlaže ili daje saglasnost na imenovanje predsjednika, potpredsjednika ili ima učešće u formiranju vlade. Iako je tako nešto rijetkost, to svakako nije pravilo i ponajčešće je vezano za historijski kontekst ili tradiciju unutar političkog sistema koji egzistira u pojedinoj zemlji. E sad, ako ćemo iskreno i temeljito to prikazati onda u Bosni i Hercegovini, odnosno u entitetu Federacija BiH, postoji nekoliko ozbiljnih nelogičnosti, koje se vidno koriste za ostvarivanje partikularnih političkih ciljeva.
Zastupnički dom FBiH
Dakle, Zastupnički dom Parlamenta FBiH broji 98 zastupnika, koji se biraju direktno na izborima, po izbornim jedinicama, dok Dom naroda FBiH broji 58 zastupnika i to 17 Bošnjaka, 17 Hrvata, 17 Srba i 7 Ostalih (zašto samo sedam), koji se biraju posrednim sistemom iz skupština kantona (autor ne korist termin županija, jer ga je Ustavni sud proglasio neustavnim). Nadalje, većina u Zastupničkom domu je 50, dok je većina u Domu naroda 30 zastupnika. To znači kako u proceduri donošenja zakona, većina od 30 zastupnika u Domu naroda FBiH ima veći politički potencijal od skoro duplo potrebne većine u Zastupničkom domu, što je 50 zastupnika. Da to još malo malo razradimo. U Domu naroda, etnički klubovi broje 17 zastupnika, što znaći ko kontrolira, na primjer, 9 zastupnika u Klubu Hrvata taj može biti prva blokada ili 12 zastupnika (2/3 njih) taj može čak pokretati vitalni nacionalni interes po slobodnom nahođenju, jer domaćim propisima nije utvrđeno šta je tačno taj, sad već i čuveni vitalni nacionalni ineres.
Tu nastaje prvi problem, jer njih 30 zastupnika iz Doma naroda, čije je osnovni posao zaštita vitalnog nacionalnog interesa, postaje zakonodavac iako nisu direktno birani na izborima od strane birača, već indirektno iz skupština kantona, čime oni dobivaju na svojoj snazi u onom smislu da mogu kontrolirati svako donošenje zakona, a da eventualni broj glasova ili politički kapacitet stranaka iz kojih zastupnici dolaze, daleko je manji od onog potrebnog u Zastupničkom domu. Ili još intenzivnije, ko ima 12 zastupnika u Klubu Bošnjaka ili Hrvata ili Srba, taj će postati nezaobilazan faktor/čimbenik u imenovanju predsjednika i potpredsjednika FBiH, a time i u imenovanju Vlade FBiH i na kraju, taj vam drži ključeve za donošenje svih zakona. Dakle 12 (zastupnika u Klubu Hrvata) nije više od 50 zastupnika koliko čini većinu u Zastupničkom domu, ali bi neko želio da tih 12 bude više od svega.
To je cijeli trik u cijeloj ovoj priči, jer u demokratskim sistemima važno jako je da imate izborni legitimitet i da predstavljate volju birača, kako bi ste stekli dovoljan legitimitet za donošenje zakona. Podsjetimo se u jednoj rečenici šta je rekao Jean-Jacques Rousseau u svome djelu »Društveni ugovor« da jedan od izraza suverenitet jeste moć za donošenje zakona, koja mora biti u rukama građana, što u prenesenom smislu znaći da se u zakonodavne organe moraju birati legitimni predstavnici građana/birača kojima se izborima daje politička moć za donošenje zakona. Ovaj primjer koristimo, kao jedan od temeljnih principa zapadne civilizacije, kada se nakon Westfalskog mira iz 1648. godine, počinju pojavljivati i prve teorije države.
Osnovni trik
Probajmo sada biti još konkretniji. Kako smo rekli, osnovni trik ili borba ima dvije strane medalje. Sa jedne imamo nastojanje HDZ-a, koji je potpuni svjestan da neće ikada imati mogućnost da u izbornom procesu ostvari toliko glasova da ovlada Zastupničkim domom, pa uz vidno taktiziranje nastoji ovladati Domom naroda (sa tih 12 zastupnika u Klubu Hrvata), kao zakonodavnim organom, koji ima i jako važnu ulogu u imenovanju predsjednika i potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, a koji potom imaju opet jako važnu ulogu u imenovanju vlade FBiH. Vidno je kako time HDZ, na jedan taktički način sebi želi priskrbiti nezaobilazan politički utjecaj na duže staze, tako što će ovladati Klubom Hrvata u Domu naroda FBiH i time biti nezaobilazan faktor u imenovanju svih narednih vlada FBiH, uz vidne prijetnje blokadom cijelog sistema. Zato postoji tolika količina insistiranja na tome da se Dom naroda popunjava iz onih sredina u kojima HDZ smatra da ima nepobitan politički i društveni utjecaj. Dokaz tome imate da u sadašnjem blokiranju rada Parlamenta FBiH (Zastupničkog doma i Doma naroda), HDZ traži i mjesta direktora FUP-a, Razvojne banke, Poreske uprave i tako redom. Dakle, HDZ nije siguran u to šta će biti, pa bi kao u dosadašnjoj praksi kada su ovladavali financijskom vertikalom (drže sva ministarstva finansija od kantona do države), vertikalom iz oblasti pravde (čudno da je uvijek iz HDZ državni ministar pravde), pa bi sad vertikale proširivali na policiju, poresku upravu, Razvojnu banku i sličnu, pa kad tako nešto ne može, spremni su ići do kraja sa apelacijama prema ispolitiziranom Ustavnom sudu BiH kako bi obezbijedili kakav-takav pravni osnov za njihovo željeno rješenje Izbornog zakona BiH.
S druge strane nalazi se ideja četiri političke stranke SDP, DF, SDA i SBB da se Dom naroda redefinira u dom Vitalnog nacionalnog interesa, koji će učestvovati u proceduri donošenja zakona, ali samo na način da ocjenjuje da li u njima ima zadiranja u nečiji vitalni nacionalni interes, kada bi se to po proceduralnom principu iz entiteta Republika Srpska, upućivalo nadležnom ustavnom sudu, odnosno odgovarajućem Vijeću za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa koje postoji pri entitetskim ustavnim sudovima. Time bi Dom naroda bio ono što mu i ime govori, tačnije postao bi organ za procjenu povrede vitalnog nacionalnog interesa i pokretač procedure za njegovu zaštitu kod nadležnog ustavnog suda. Ovakva praksa postoji u većini europskih zemalja sa dvodomnim sistemom, u kojima oni utvrđuju povredu interesa lokalnih zajednica, pa na taj način kontroliraju da određeni zakon ne zadire u interese ili čini štetu lokalnim zajednicama.
Vijeće naroda RS
Vijeće naroda Republike Srpske slično funkcionira. To je tijelo kojem se svaki zakon dostavlja na razmatranje, ali samo sa jednim ciljem, a to je procjena da li predmetni zakon zadire u vitalni nacionalni interes nekog od naroda, pa ako jeste tako, pokreće se procedura kod Vijeća za zaštitu vitalnog interesa pri Ustavnom sudu RS-a, koje onda procjenjuje pravnu osnovanost povrede nečijeg vitalnog nacionalnog interesa.
Da probamo nešto zaključiti. Cijela ova priča oko izmjena izbornog zakonodavstva, nije inspirisana interesima građana, niti je inspirisana interesom nekog od naroda, već je jedina inspiraciju u tome da se ovlada Domom naroda sa jedne strane, makar to i nije demokratski princip, jer bi kvalificirana i zakonom ovlaštena manjina (izvjesno vođena HDZ-om) kontrolirala svaku narednu parlamentarnu većinu i na taj način učestvovala u formiranju Vlade FBiH i donošenju svih narednih zakona, bez obzira na njihov izborni rezultat iz kojeg treba slijediti i politički kapacitet. Nasuprot toga stoje ideje da se u Federaciji Bosne i Hercegovine primjenjuju europski izborni standardi i demokratski principi, u kojima ona većina kojoj su mandat podarili birači biva jedinim zakonodavnim organom, dok bi drugi dom bio zaštitnik vitalnog nacionalnog interesa.
Ostaje otvoreno pitanje, ono koje se tiče toga da je Washingtonskim sporazumom Federacija Bosne i Hercegovine ustanovljena kao federacija federalnih jedinica, što je Ustavom FBiH utvrđeno da se radi o kantonima, a da ona nije ustanovljena kao federacija naroda (posebno jer izvorni tekst sporazuma kaže da će Bošnjaci, Hrvati, zajedno sa ostalima i građanima RBiH urediti međusobne odnose u FBiH). Isto tako, sporazumom je utvrđen paritet odnosno jednakobrojnost u klubovima naroda u tom istom Domu naroda, što je zapravo paritet, a nije nikako proporcionalna zastupljenost. Da jeste proporcionalna zastupljenost, onda bi različiti klubovi naroda imali i različit broj svojih članova, a ne kao danas 17B, 17H i 17S, uz veliko pitanje, zašto je samo 7O (Ostalih), kada bi i oni trebali imati jednak broj članova.
Dakle, ne postoji proporcionalna zastupljenost, već neka forma pariteta, tako da je logično da se primijeni rješenje u kojem Dom naroda neće biti zakonodavni organ, u kojem manji broj zastupnika ima političku moć da donosi zakone i imenuje vladu, od onog broja iz Zastupničkoga doma, jer to nije baš pretjerano demokratski i krije namjere da manjina ovlada većinom u narednim desetljećima. Kako god, sad je sve u rukama međunarodne zajednice, koja se mora opredijeliti za demokratske principe kvalificirane političke većine sa jedne strane ili za povlađivanje nedemokratskim idejama nekvalificirane političke manjine sa druge strane. No, vidjećemo.